La política de tierras indígenas del gobierno de Piñera

Hace unos días, El Mercurio hizo un reportaje donde informa que el Gobierno de Sebastián Piñera está estudiando un nuevo enfoque para las políticas de compra de tierras. Señala que se busca “poner márgenes a la política de entrega de tierras a comunidades mapuches”. En sus argumentos relaciona las demandas de tierras con la creación “indiscriminada” de nuevas comunidades, lo que haría infinita estas demandas. En la medida que se subdividen las comunidades y éstas son reconocidas por la institucionalidad, se estarían creando las condiciones para que reivindiquen nuevos predios. Más aún, dice que “durante la administración de Bachelet se reconoció un número récord de nuevas comunidades, inyectando presión adicional a un conflicto de por sí complejo y que ahora deberán asumir las nuevas autoridades”. 

Se mencionan dos estudios que permitirían tener una idea de cuantas tierras estamos hablando, ya sea en términos de las tierras compradas por el Estado vía Conadi, ya sea de la demanda potencial de tierras posibles de ser reivindicadas. Los catastros no son precisos,  se presentan cifras dispares. Según Conadi se habrían restituido, entre 1994 y 2017, la cantidad de 241 mil hectáreas. Un estudio del INDH señala que hasta el 2014 se habrían adquirido 190. 691 hectáreas, a lo cual habría que agregar las transferencias de predios fiscales (INDH, 2014: 242). Como sea, ambas cifras tienden a coincidir. 

Donde si hay diferencias es en la demanda potencial, es decir, sobre cuantas tierras las comunidades podrían presentar antecedentes de restitución. Para ello, según El Mercurio, estos estudios consideraron la diferencia entre los Títulos de Merced y las cabidas actuales de ellos. Según el estudio de la Universidad de La Frontera (2016), se trataría de 644.956 hectáreas. Según la propia Conadi, se trataría de 507.583 hectáreas. Esto significaría que, en el primer caso, se habría logrado cumplir con el 36% de la demanda potencial, y, en el segundo, con el 48%.


Hay evidentes contradicciones entre la práctica política de la coalición gobernante y su discurso actual. La ley indígena fue explícitamente limitada en una serie de aspectos que podrían haber puesto “márgenes” a las consecuencias que ahora se denuncian como escandalosas,

En el fondo de esta discusión está el tema de si la demanda de tierras es finita o infinita, y, según una u otra alternativa, cuando se podría dar por terminada la compra de tierras. Más aún cuando se menciona un valor actualizado de las compras realizadas desde 1994 a la actualidad, de 1.077 millones de dólares.  Esto se complicaría aún más por dos situaciones. Una es la ya mencionada creación de nuevas comunidades a partir de la subdivisión organizacional de las comunidades tradicionales (las que provenían de un Título de Merced). La otra, se refiere a que según el estudio de la Universidad de La Frontera, citado por El Mercurio, el “91,9% de las transferencias de tierras a comunidades se hicieron fuera de los títulos de merced”.

Según un estudio de Héctor Gonzalez (1986: 7) y que se considera altamente fidedigno, entre 1884 y 1929, el Estado habría otorgado 2.918 Títulos de Merced, con una cabida total de 510.386 hectáreas. El reportaje en comento de El Mercurio, señala que actualmente Conadi reconoce la existencia legal de 4.325 comunidades, lo que daría un diferencial de 1.407 comunidades, esto es aproximadamente un 50% de aumento con respecto a las comunidades originales. En cuanto al diferencial entre la cabida de los Títulos de Merced y la demanda potencial el reportaje no aclara, pero muy probablemente se deba a que se consideren otros tipos de títulos, como los de Comisario en la zona Huilliche y quizás parte de las demandas sobre “tierras antiguas”, que nunca fueron reconocidas por el Estado.

Al respecto, se pueden realizar las siguientes observaciones.

  1. El origen de la formación de nuevas comunidades se encuentra en la propia ley 19.253 o ley indígena de 1994. En su artículo 10 menciona que se puede constituir legalmente una comunidad con un tercio de su miembros y un mínimo de diez personas. El por qué se legisló de esa manera fue justamente por la presión que realizaron los parlamentarios de derecha (la misma coalición actual) quienes argumentaron que si se reconocía una sola organización por cada comunidad (o Título de Merced) se atentaba contra el principio de libre asociación. 
  2. En su momento, el Consejo de Todas las Tierras (1997) se opuso a esta ley por varias razones, una de ellas justamente porque se permitía subdividir organizacionalmente a las comunidades. Por tanto, si alguien tiene responsabilidad en esto no habría que mirar hacia las organizaciones mapuche.
  3. En las reivindicaciones por tierras, no sólo hay que considerar los Títulos de Merced como fuente legítima de reivindicación, pues existen otras figuras jurídicas y no jurídicas del cual podrían emanar derechos. Decir lo contrario, es intentar reducir el tema, por lo demás sobre lo cual ya hay antecedentes jurídicos internacionales, como en la propia política de compra de tierras en Chile. Recuérdese el caso Quinquen, entre otros.
  4. Sobre la compra de predios fuera de los Títulos de Merced, recuérdese el carácter voluntario de la venta de predios en manos de personas naturales o jurídicas. Aquí, la ley no pudo establecer actos de expropiación en casos fundados, con lo cual la política de compras de tierras tuvo que buscar una solución ad hoc que se tradujo en la compra de predios fuera de los títulos originales reconocidos, e incluso, fuera de la misma comuna o región.
  5. Al no haber expropiación, ni tasación fiscal, la compra de tierras tuvo que realizarse vía mercado en el contexto de una oferta limitada de tierras, lo que se tradujo directamente en la especulación con los precios. Esos mil millones que se mencionan como costo de la política de compras de tierras, se podrían haber disminuido significativamente si se hubiese obrado de otra manera.
  6. Nuestros estudios en terreno en comunidades mapuche muestran que a las tradicionales reivindicaciones de tierras según título o según tierras antiguas sin título de por medio, se ha agregado una nueva categoría que tiene que ver con la cabida de las tierras. Es decir, se demandan tierras porque las actuales no permiten la autosuficiencia. Estamos hablando entonces de un nuevo criterio de validez de las demandas.

Conclusiones

Si uno analiza globalmente este asunto, se pueden establecer las siguientes conclusiones.

La primera, es que hay evidentes contradicciones entre la práctica política de la coalición gobernante y su discurso actual. La ley indígena fue explícitamente limitada en una serie de aspectos que podrían haber puesto “márgenes” a las consecuencias que ahora se denuncian como escandalosas.

La segunda, es que una solución global no se avisora posible si no se consideran la propia práctica política y elementos jurídicos más amplios que no se reducen al reconocimiento de las tierras de los Títulos de Merced, de hecho hay comunidades que han desaparecido en el tiempo.

En tercer lugar, no parece posible cambiar las prácticas de reivindicación y compra de tierras, sin un cambio legal que las oriente en otro sentido.

Finalmente, en cuarto lugar, no parece posible ninguna de las anteriores sino se plantea un diálogo político entre las distintas fuerzas políticas y la propia dirigencia indígena, en especial, la mapuche. Que constituye cerca del 80% del total. Reducir la política indígena a un asunto de compras más, compras menos, soslayando el diálogo político no parece viable, toda vez que lo que está en juego son los principios de validez de la demanda indígena.

Bibliografía citada:

Aukiñ Wallmapu Ngulam (Consejo de Todas las Tierras) (1997). El pueblo mapuche, su territorio y sus derechos. Temuco, Kolping.

Héctor González (1986). “Propiedad comunitaria o individual. Las leyes indígenas y el pueblo mapuche”. Ñütram, año 2, número 3. pp 7-13.